15‐1667‐cv (L)
Cayuga Nation v. Tanner


                          UNITED STATES COURT OF APPEALS
                               FOR THE SECOND CIRCUIT
                                                                  

                                      August Term, 2015

                    (Argued: January 28, 2016   Decided: June 2, 2016)

                             Docket No. 15‐1667‐cv; 15‐1937‐cv
                                                                      

                             CAYUGA NATION, JOHN DOES, 1‐20, 

                                                                       Plaintiffs‐Appellants,

                                               — v. — 

  HOWARD TANNER, Village of Union Springs Code Enforcement Officer, in his
   Official Capacity, EDWARD TRUFANT, Village of Union Springs Mayor, in his
   Official Capacity, CHAD HAYDEN, Village of Union Springs Attorney, in his
  Official Capacity, BOARD OF TRUSTEES OF THE VILLAGE OF UNION SPRINGS, NEW
                YORK, and VILLAGE OF UNION SPRINGS, NEW YORK,

                                                                       Defendants‐Appellees.

                                                                        

B e f o r e:

                      CALABRESI, LYNCH, AND LOHIER, Circuit Judges.
                                  __________________

       Plaintiffs‐Appellants, the Cayuga Nation, a federally recognized Indian
tribe, and individual officers, employees, and representatives of the Cayuga
Nation, filed this action in the United States District Court for the Northern
District of New York (David N. Hurd, Judge) against the Village of Union
Springs, the Board of Trustees of the Village, and individual Village officials,
seeking declaratory and injunctive relief.  Plaintiffs contend that the federal
Indian Gaming Regulatory Act, 25 U.S.C. §§ 2701‐2721, preempts the defendants’
efforts to enforce a local anti‐gambling ordinance against a gaming facility
located on land owned by Cayuga Nation.  

       The district court dismissed the complaint, holding that it lacked subject
matter jurisdiction to hear the case because it could not determine, in light of an
ongoing leadership dispute within Cayuga Nation, whether the lawsuit was
authorized as a matter of tribal law.  Following a motion for reconsideration, the
district court additionally held that the individual plaintiffs lacked Article III
standing to sue in their own right.  

       On appeal, the plaintiffs argue that the district court had jurisdiction
because the Bureau of Indian Affairs had recognized Clint Halftown, who
initiated this suit, as the Cayuga Nation’s “federal representative,” thereby
relieving the court of the need to resolve questions of tribal law, and because the
individual plaintiffs had standing to challenge the anti‐gaming ordinance.  We
agree and therefore VACATE the district court’s order dismissing the complaint
and REMAND for further proceedings consistent with this opinion.  
                                                                

                   DAVID  W.  DEBRUIN (Joshua M. Segal and Matthew E. Price, on
                        the  brief),  Jenner  &  Block  LLP,  Washington,  D.C.,  for
                        Plaintiffs‐Appellants.

                   CORNELIUS D. MURRAY, O’Connell and Aronowitz, P.C., Albany,
                       N.Y., for Defendants‐Appellees.
                                                             

GERARD E. LYNCH, Circuit Judge:

      Plaintiffs‐appellants – the Cayuga Nation (“the Nation”), a federally

recognized Indian tribe, and individual officers, employees, and representatives

                                         2
of the Nation – filed an action in 2014 in the United States District Court for the

Northern District of New York (David N. Hurd, Judge) against the Village of

Union Springs, the Board of Trustees of the Village, and individual Village

officials (collectively “the Village”), seeking declaratory and injunctive relief. 

Plaintiffs contend that the federal Indian Gaming Regulatory Act (“IGRA”), 25

U.S.C. §§ 2701‐2721, preempts the application of a local anti‐gambling ordinance

to a Nation‐owned gaming facility, Lakeside Entertainment (“Lakeside”), located

on land owned by the tribe. 

      The Village moved to dismiss the complaint, arguing that the district court

lacked subject matter jurisdiction to determine whether the plaintiffs had

authority under tribal law to sue on behalf of the Nation, and that the suit was

barred by res judicata.  The district court dismissed the complaint for lack of

subject matter jurisdiction, and, following a motion for reconsideration, also

concluded that the individual plaintiffs lacked standing as they had not

sufficiently alleged an injury‐in‐fact.1  On appeal, the Nation argues that this

decision was in error because the Bureau of Indian Affairs (“BIA”) had

previously recognized Clint Halftown, who initiated this suit, as the Nation’s


1
  The district court did not reach the Village’s res judicata argument.

                                           3
federal representative, and federal courts may defer to that determination

without resolving questions of tribal law.  The Nation further argues that the

individual plaintiffs adequately alleged a credible threat of prosecution and need

not make any further showing of imminent injury to bring a preenforcement

challenge to a criminal statute.      

       We conclude that the district court had subject matter jurisdiction, as it was

not required to resolve questions of tribal law to hear the lawsuit, and that the

individual plaintiffs have standing to sue.  We therefore VACATE the district

court’s order dismissing the complaint and REMAND for further proceedings

consistent with this opinion.  

                                   BACKGROUND

       In 2003, the Nation adopted a Class II gaming ordinance pursuant to IGRA,

which was then approved by the National Indian Gaming Commission

(“NIGC”), and formed a Class II Gaming Commission (“the Commission”).2 



2
  Class I gaming consists of social games played for no significant financial stakes
or traditional forms of Indian gaming.  25 U.S.C. § 2703(6).  Class II gaming
includes “the game of chance commonly known as bingo,” and certain card
games.  Id. § 2703(7)(A)(i).  Class III is a residual category consisting of non‐Class
I or II games, including casino‐style games and slot machines.  Id. § 2703(8). 
Different classes of gaming are subject to different regulation and oversight.

                                          4
Thereafter, the Nation opened Lakeside on land it claimed was within the limits

of its reservation.  The Village objected on the ground that the construction of

Lakeside violated local land use and zoning laws.  The Nation sued, seeking a

declaratory judgment stating that the property on which Lakeside is located is

within Indian Country within the meaning of 18 U.S.C. § 1151(a), that the Nation

has jurisdiction over that property, and that the Village’s zoning and land use

laws are preempted as applied to Lakeside.  That lawsuit was dismissed

following the Supreme Court’s decision in City of Sherrill v. Oneida Indian Nation

of N.Y., 544 U.S. 197 (2005), leading to the closure of Lakeside in 2005.3 

      In 2013, members of the Nation, led by Clint Halftown, decided to reopen

Lakeside.4  Halftown reconstituted the Commission with himself as chairman,

and two of his supporters – Tim Twoguns and Gary Wheeler – as members.  The

Nation resumed contact with the NIGC through the Commission.  


3
  City of Sherrill addressed the manner in which tribes could establish sovereignty
over property that was acquired through open‐market purchases.  544 U.S. at 198. 
Though potentially relevant to the merits of the instant action, City of Sherrill has
no bearing on the issues of subject matter jurisdiction or standing, which are the
only issues addressed in this opinion. 
4
  As will be discussed further below, Halftown and his supporters claim to act on
behalf of the governing Council of the Nation; other members of the Nation
dispute that claim.  By referring to the Halftown group here as “members of the
Nation” rather than as “the Council,” we intend neither to endorse nor disparage
their claim to authority under tribal law, on which we take no position.  

                                          5
      Lakeside reopened on July 3, 2013.  On that same day, defendant Howard

Tanner, the Code Enforcement Officer for the Village, visited the facility and

expressed concern about whether the Nation’s conduct of Class II gaming

activities was permissible under local law and further stated that the Nation

would need a Certificate of Occupancy for the facility.  Five days later, the

Village’s Board of Trustees determined at an executive meeting that it would

enforce a 1958 anti‐gambling ordinance (“the Ordinance”) against the Nation. 

The Ordinance makes the “unauthorized conduct of a bingo game . . . punishable

as a misdemeanor.”  J.A. 290.  The following day, the Nation was served with an

Order to Remedy Violations that cited the Nation for operating bingo without a

license in violation of the Ordinance, and for zoning violations.  The Order

warned that “[f]ailure to remedy the [violations] . . . and to comply with the

applicable provisions of law may constitute an offense punishable by fine or

imprisonment or both.”  J.A. 25.  In response, Lakeside’s manager submitted a

completed application for a Certificate of Occupancy.  Tanner requested

additional information from the Nation, which was provided in December 2013. 

      In the same month, defendant Chad Hayden, the Village Attorney, was

quoted in a newspaper article as saying that the Village would move to shut


                                         6
down Lakeside.  Shortly thereafter, the Nation was served with two additional

Orders to Remedy Violations citing the Ordinance and local zoning rules, as well

as state regulations.  

      The Nation then informed the Village that it would seek a temporary

restraining order, as well as preliminary and injunctive relief.  The Village and

the Nation subsequently agreed to a “Standstill Agreement” which provided that

the Village would take no action against Lakeside without notice and the Nation

would not change the nature of the gaming offered there.  During this

“Standstill” period, the Village maintained the illegality of the Lakeside

operation and the viability of enforcement against Halftown.  Hayden informed

the Nation by letter that “Mr. Halftown’s group [was] in violation of the

[Ordinance]” and that Tanner “has served violation notices on Mr. Halftown’s

group and will be proceeding in court to compel compliance.”  J.A. 674.  

      Ten months after the parties entered into the Standstill Agreement, the

Village advised the Nation that it intended to bring an enforcement action under

the Ordinance.  Pursuant to the authorization of Halftown, Twoguns, and

Wheeler, the Nation filed the instant action and motion for a preliminary

injunction the following day.


                                         7
      The Village moved to dismiss the complaint, arguing that the district court

lacked subject matter jurisdiction and that the suit was barred by res judicata.  The

district court granted that motion on the ground that it lacked subject matter

jurisdiction because determining whether the lawsuit was properly authorized

by the Nation would require resolution of questions of tribal law. 

      The district court’s concern arises from  a long‐standing leadership dispute

within the Nation.  The Nation is governed by a Council.  In 2003, pursuant to a

letter signed by all of the members of the Council, the BIA recognized Halftown

as the Nation’s representative for government‐to‐government purposes. 

Beginning shortly thereafter, and continuing to the present, there have been

attempts to oust Halftown from his position as federal representative. 

      As of 2006, the Council consisted of six members divided into two groups. 

The first, which supports Halftown as the federal representative (“the Halftown

group”), includes Halftown, Twoguns, and Wheeler.  The second, called the

“Unity Council,” which believes that Halftown was removed from the Council

and his position as federal representative under tribal law, includes the three

remaining Council members.  In 2009, the Interior Board of Indian Appeals

(“IBIA”) affirmed a BIA decision rejecting a demand that it withdraw its


                                          8
recognition of Halftown on the grounds that he had been removed from his

position as a matter of tribal law and had misused federal and tribal funds. 

George, 49 IBIA 164 (2009). 

      In 2011, following a request by the Unity Council that the BIA recognize

new federal representatives, the Eastern Regional Director of the BIA issued a

decision regarding the composition of the Council.  Based on representations that

Halftown had been removed from his position as Councilmember and federal

representative, the Regional Director recognized a new Council.  The Halftown

group appealed that decision to the IBIA.  In January 2014, the IBIA reversed the

Regional Director’s determination because it impermissibly intruded into internal

tribal affairs.  The IBIA took no position in the ongoing leadership dispute and

clarified that the BIA may make a recognition decision only when such

recognition is necessary for a federal purpose.  

      In February 2015, the Eastern Regional Director of the BIA issued a

decision recognizing the 2006 Council, with Halftown as federal representative,

for the purposes of administering Indian Self‐Determination and Education

Assistance (“ISDA”) contracts.  The BIA stated that, under the circumstances,

       


                                          9
             it will on an interim basis recognize the Nation 2006
             Council as the last undisputed leadership of the Nation,
             with Clint Halftown as the Nation’s representative for
             purposes of administering existing ISDA contracts.  As
             explained below, this interim recognition decision is
             intended to provide the Nation with additional time to
             resolve this dispute without BIA interference. 

J.A. 741 (emphasis in original).  In explaining its decision, the BIA stated that it

had the option of either making a recognition decision based on its

understanding of the Nation’s law, or extending interim recognition to the

Nation’s last undisputed leadership.  The BIA chose to recognize on an interim

basis the last undisputed tribal leadership – the 2006 Council, with Halftown as

federal representative – because rendering a new recognition decision would

impermissibly intervene in the ongoing leadership dispute.  The BIA also noted

that circumstances had changed since the issuance of the vacated 2011 decision

removing Halftown from his position as federal representative, and that serious

questions of legitimacy precluded recognition of either the Halftown group or the

Unity Council.  

      In determining that it could not establish whether this lawsuit was

properly authorized by the Nation, the district court observed that the Nation’s

law generally required consensus and that three members of the Council


                                          10
supported the lawsuit and three members opposed it.  The district court further

found that the 2015 BIA decision was insufficient to establish that Halftown was

authorized to initiate the lawsuit as “[t]here is nothing in the language of the BIA

decision that provides Halftown with the unilateral authority to initiate

lawsuits.”  S.A. 9.  On reconsideration, the district court determined that the

individual plaintiffs – three of whom were named in the complaint as John Does,

but who were identified in a proposed amended complaint prior to the district

court’s decision as Halftown, Twoguns, and Wheeler – lacked standing as

individuals because there had been no specific threat to enforce the ordinance

against any person rather than the Nation generally.  This appeal followed. 

                                   DISCUSSION

      We review the district court’s dismissal of the complaint under Fed. R. Civ.

P. 12(b)(1) de novo, accepting as true the allegations in the complaint and

drawing all reasonable inferences in favor of the plaintiff.  Town of Babylon v. Fed.

Hous. Fin. Agency, 699 F.3d 221, 227 (2d Cir. 2012).  We consider first whether the

district court lacked jurisdiction to hear the Nation’s claim before considering the

standing of the individual plaintiffs.  




                                           11
I.       The Nation

          The parties characterize their dispute as concerning whether Halftown

had “standing” to initiate this lawsuit on behalf of the Nation.  We note at the

outset, however, that this issue is not a question of “standing” in the Article III

sense, as there is no doubt that the Nation, which is the principal named plaintiff

in this action, has standing to bring the claim asserted in the complaint.  Rather,

the dispute between the parties concerns whether Halftown is authorized by

tribal law to initiate this lawsuit on behalf of the Nation.  Though not a question

of constitutional standing, that issue nonetheless implicates the subject matter

jurisdiction of this Court.

         Several principles of law guide our analysis.  First, and most significantly,

federal courts lack authority to resolve internal disputes about tribal law.  See

Shenandoah v. U.S. Dep’t of Interior, 159 F.3d 708, 712 (2d Cir. 1998); Runs After v.

United States, 766 F.2d 347, 352 (8th Cir. 1985).  It is “a bedrock principle of federal

Indian law that every tribe is capable of managing its own affairs and governing

itself.”  Cal. Valley Miwok Tribe v. United States, 515 F.3d 1262, 1263 (D.C. Cir. 2008)

(internal quotation marks omitted).  Second, the BIA has the authority to make

recognition decisions regarding tribal leadership, but “only when the situation


                                           12
[has] deteriorated to the point that recognition of some government was essential

for Federal purposes.”  Wadena, 30 IBIA 130, 145 (1996) (emphasis added).  Thus,

the BIA “has both the authority and responsibility to interpret tribal law when

necessary to carry out the government‐to‐government relationship with the

tribe.”  United Keetoowah Band of Cherokee Indians, 22 IBIA 75, 80 (1992).  Internal

dysfunction or paralysis within tribal governance standing alone, however, does

not permit the BIA to decide who constitutes the legitimate leadership of a tribe. 

Cf. Goodface v. Grassrope, 708 F.2d 335, 338‐39 (8th Cir. 1983); Alturas Indian

Rancheria, 54 IBIA 138, 143‐44 (2011).

      The foregoing principles compel the conclusion that we lack jurisdiction to

resolve the question of whether this lawsuit was properly authorized as a matter

of tribal law.  But we do not need to address that question in order to establish the

jurisdiction of the court.  To conclude that the case may go forward only if those

who filed it were authorized to do so under tribal law either would require the

court to answer disputed questions of tribal law – the very thing that federal

courts are forbidden to do – or else would prevent the tribe from suing at all, thus

rendering the tribe helpless to defend its rights in court.  The Village’s position

would mean that whenever any faction within a tribe asserted a claim to


                                          13
leadership under tribal law that is inconsistent with the claim of authority made

by those who filed the lawsuit, the resulting internal division would raise a

question of tribal law that the district court would need to resolve to hear the

suit, but that the court lacked jurisdiction to answer.  That result would be

convenient for litigants engaged in disputes with the tribe, but disastrous for the

tribe’s rights.  We therefore hold that where the authority of the individual

initiating litigation on behalf of a tribe has been called into dispute, the only

question we must address is whether there is a sufficient basis in the record to

conclude, without resolving disputes about tribal law, that the individual may

bring a lawsuit on behalf of the tribe.

      As both parties acknowledge, deference to the Executive Branch is

appropriate in addressing this question.  The BIA has special expertise in dealing

with Indian affairs, and we have previously indicated that the BIA’s decision to

recognize a tribal government can determine a plaintiff’s claims.  See, e.g.,

Shenandoah, 159 F.3d at 712‐13 (noting that the “BIA’s determination that [an

individual] does not represent the Nation may well moot plaintiffs’ claims”); see

also Timbisha Shoshone Tribe v. Salazar, 678 F.3d 935, 938‐39 (D.C. Cir. 2012)

(dismissing lawsuit brought by one group on behalf of the tribe after the


                                          14
Executive Branch recognized a different group as the tribe’s governing body). 

Furthermore, as the Supreme Court has acknowledged in the analogous context

of foreign relations, recognition of foreign nations “is a topic on which [the

United States] must speak with one voice,” and that voice must emanate from the

Executive.  Zivotofsky ex rel. Zivotofsky v. Kerry, 135 S. Ct. 2076, 2086 (2015)

(internal quotation marks and alteration omitted).  Based on those principles, we

hold that a recognition decision from the BIA is sufficient for us to find that the

recognized individual has the authority to initiate a lawsuit on behalf of a tribe.  

      The Village does not dispute that an unambiguous decision from the BIA

acknowledging Halftown as the federal representative, with the authority to

initiate lawsuits, would be sufficient to establish his authority to bring the instant

lawsuit on behalf of the Nation.  The Village argues, however, that the February

2015 BIA decision – which recognized Halftown as the Nation’s federal

representative “on an interim basis . . . for purposes of administering existing

ISDA contracts,”  J.A. 741, and did not address the authority of the federal

representative with respect to the initiation of litigation – does not have the same

effect.  We conclude that it is does. 




                                           15
      The BIA decision, though couched in limiting language, is the only

evidence in the record before us of who is recognized by the Executive Branch as

the Nation’s governing body.  That decision recognizes the 2006 Council, with

Halftown as the federal representative, as the government of the Nation.  There is

no evidence that the Executive Branch has recognized the Unity Council, or any

other group, as the Nation’s governing body and, in fact, the 2015 BIA decision

explicitly disclaims recognition of any other group.  

      Moreover, there is nothing in the BIA’s reasoning in the 2015 decision that

confines itself to the ISDA contracts at issue, or that suggests that the BIA would

recognize different tribal leadership in connection with other functions relevant

to the Nation’s dealings with the federal government, including its courts.  In

deciding to recognize Halftown as the federal representative, the BIA explained

that changes to intra‐tribe dynamics “render it inappropriate for the BIA to take

steps that could intrude in the Nation’s ongoing governmental dispute.”  J.A. 745. 

But, because it was necessary for a federal purpose for the United States

government to recognize a tribal government to administer ongoing contracts,

the BIA recognized, on an interim basis, the last undisputed leadership of the

Nation – the 2006 Council, with Halftown as federal representative – as the body


                                         16
with whom it would deal.  The reasoning that led the BIA to recognize the 2006

Council would apply with equal force to any situation in which there was a need

to recognize one person or group as authorized to act on behalf of the tribe.  The

authority of the Nation to bring a lawsuit in federal court is one such situation.5     

      Any finding that the 2015 BIA decision is not sufficient to permit Halftown

to initiate litigation on behalf of the Nation would have serious practical

implications for the ability of a tribe to initiate or defend litigation in federal

court.  The BIA, of course, regularly recognizes a tribe’s undisputed leadership

without limitations through its course of dealing with the tribe.  When there is a

conflict over tribal leadership, however, the BIA is precluded from issuing a

recognition decision except where a federal purpose requires recognition.  For that

reason, such decisions will typically carry some kind of limiting language.  See,

e.g., Acting Governor Leslie Wandrie‐Harjo, 53 IBIA 121, 123 (2011) (discussing BIA

decision recognizing an official “for purposes of the ISDA contract modifications



5
  In a situation in which the BIA has no indication of which tribal leadership it
might recognize, the Eighth Circuit has sent the question back to the BIA,
“ordering the BIA to recognize one governing body.”  Goodface, 708 F.2d at 339. 
Where, as here, however, the BIA has issued an interim decision and there is no
reason to believe that the BIA would render a different recognition decision if
confronted with the precise issue at hand, such remand is unnecessary. 

                                           17
and related drawdown requests”); Timbisha, 678 F.3d at 937 (citing BIA decision

that recognized one faction “for the limited purpose of conducting

government‐to‐government relations necessary for holding a special election”). 

To require tribes to cite a BIA decision recognizing a tribal government for all

purposes, or for the specific purpose of initiating litigation in order to establish

the authority of particular individuals to initiate litigation on behalf of the tribe

could in many situations prevent tribes from vindicating their rights in federal

court.  Like the BIA, which must determine whom to recognize as a counterparty

to administer ongoing contracts on behalf of the Nation, the courts must

recognize someone to act on behalf of the Nation to institute, defend, or conduct

litigation.  Lacking jurisdiction to resolve the question of governmental authority

under tribal law, and lacking the authority under federal law (not to mention the

resources and expertise of the BIA) to question the decision of the Executive

about whom the federal government should recognize as speaking for the

Nation, the only practical and legal option is for the courts to consider the

available evidence of the present position of the Executive and then defer to that

position.     




                                          18
      The Village contends that deference to the BIA’s decision is inappropriate

because “[t]he scope of the powers of the federal representative is a question of

Nation law” that we lack jurisdiction to consider.  J.A. 741 n.1.  It is thus possible

that Halftown, even if he is accepted as the federal representative, lacks the

authority to initiate this lawsuit as a matter of tribal law.  We cannot conclude,

however, that the possibility that Halftown’s actions run contrary to tribal law

requires dismissal of this lawsuit.  Such a conclusion would again lead to an

untenable result: tribes could be thrown out of federal court by the mere

suggestion that the individual or group of individuals initiating litigation on

behalf of the tribe had overstepped their tribal authority.  Moreover, as the BIA

has previously suggested, the proper remedy for the misuse of tribal authority is

recourse to tribal law or, where applicable, federal laws governing the conduct of

the tribal officer.  George, 49 IBIA at 165‐66.  It is not for the courts either to decide

whether Halftown has exceeded his authority under tribal law, or effectively to

deny his authority by the very act of refusing to decide. 

       The BIA’s decision in this case, though an interim decision issued for a

specific purpose, is the only evidence in the record before us of who is recognized

by the Executive Branch as the governing body of the Nation – the 2006 Council,


                                            19
with Halftown as the federal representative.  We hold that we are entitled to

defer to the BIA’s recognition of an individual as authorized to act on behalf of

the Nation, notwithstanding the limited issue that occasioned that recognition. 

We thus may, and do, conclude that Halftown may initiate litigation on behalf of

the Nation in the instant matter, without resolving any questions of tribal law.  

II.    Individual Plaintiffs

       The district court ruled that the individual plaintiffs – twenty John Doe

members of the Nation, three of whom have been identified as Halftown,

Twoguns, and Wheeler – lack standing to bring a lawsuit in their own right.  The

plaintiffs argue that the district court’s ruling was erroneous, contending that the

individual plaintiffs have standing because there was a credible threat that the

Ordinance would be enforced against them.  At least with respect to Halftown,

Twoguns, and Wheeler, we agree.6




6
  Our determination that the three identified individual plaintiffs have standing
resolves any jurisdictional questions.  We leave it to the district court to address,
if and when the record develops, whether the seventeen unidentified John Doe
plaintiffs – who are alleged to be “unknown officers, employees, and/or
representatives of the Nation who are at risk of criminal or civil penalties for
conduct relating to the operation of [Lakeside],” J.A. 810, and who are included
in the notice of appeal – similarly face a credible threat of enforcement.  

                                          20
      “Standing under Article III of the Constitution requires that an injury be

concrete, particularized, and actual or imminent; fairly traceable to the

challenged action; and redressable by a favorable ruling.”  Monsanto Co. v.

Geertson Seed Farms, 561 U.S. 139, 149 (2010).  Preenforcement challenges to

criminal statutes – such as the Ordinance – are cognizable under Article III. 

When a plaintiff  “has alleged an intention to engage in a course of conduct

arguably affected with a constitutional interest, but proscribed by a statute, and

there exists a credible threat of prosecution thereunder, he should not be required

to await and undergo a criminal prosecution as the sole means of seeking relief.” 

Babbitt v. United Farm Workers Nat’l Union, 442 U.S. 289, 298 (1979) (internal

quotation marks omitted).  “Put differently, the Court held that a plaintiff has

standing to make a preenforcement challenge ‘when fear of criminal prosecution

under an allegedly unconstitutional statute is not imaginary or wholly

speculative.’”  Hedges v. Obama, 724 F.3d 170, 196 (2d Cir. 2013), quoting Babbitt,

442 U.S. at 302.  “The identification of a credible threat sufficient 

to satisfy the imminence requirement of injury in fact necessarily depends on the

particular circumstances at issue,” and will not be found where “plaintiffs do not

claim that they have ever been threatened with prosecution, that a prosecution is


                                           21
likely, or even that a prosecution is remotely possible.”  Knife Rights, Inc. v. Vance,

802 F.3d 377, 384 (2d Cir. 2015) (internal quotation marks omitted).  The  standard

established in Babbitt “sets a low threshold and is quite forgiving to plaintiffs

seeking such preenforcement review,” as courts are generally “willing to

presume that the government will enforce the law as long as the relevant statute

is recent and not moribund.”  Hedges, 724 F.3d at 197 (internal quotation marks

omitted). 

      Under that framework, the identified individual plaintiffs here have

adequately alleged that they face a credible threat of prosecution.  Those

plaintiffs have alleged that they intend to conduct bingo games, which is clearly

prohibited by the Ordinance, and the Village has announced its intention to

enforce the Ordinance against the Nation and “Mr. Halftown’s group.”  J.A. 674.7  

Halftown, Twoguns, and Wheeler are directly involved in the institution and

ongoing management of gaming at Lakeside in their roles on the Commission,

and are obvious targets of any criminal enforcement of the Ordinance.  Moreover,



7
  During the Standstill period, Hayden sent the Nation a letter stating that “Mr.
Halftown’s group is in violation of the [Ordinance]” and that Tanner “has served
violation notices on Mr. Halftown’s group and will be proceeding in court to
compel compliance.”  J.A. 674 (emphasis added).  

                                          22
the Village has warned the Nation that “[f]ailure . . . to comply with the

applicable provisions of law may constitute an offense punishable by fine or

imprisonment or both.”  J.A. 25.  Since “imprisonment” is a remedy available

only against individuals, and since Halftown, Twoguns, and Wheeler are the

members of the Nation most directly involved in opening and operating

Lakeside, the individual plaintiffs have plausibly alleged that they have been

directly threatened with prosecution.  Where, as here, there is reason to believe

that the plaintiffs will be targets of criminal prosecution, and there has been no

disavowal of an intention to prosecute those individuals,8 the plaintiffs have

adequately alleged a credible threat of prosecution.  See Knife Rights, 802 F.3d at

386‐87.9


8
  Far from disavowing any intention to prosecute individuals, the Village
maintains, even in its appellate brief, that “[a]lthough the Village cannot seek
relief against the Nation, tribal officials . . . can be prosecuted for criminal and
civil violations of the Village’s laws and ordinances,” and thus the Village
“would not be barred from bringing suit against tribal officials and other
individuals who are responsible for the illegal activity on the Nation’s property.” 
Appellee Br. 51.
9
  In finding that the individual plaintiffs lacked standing, the district court relied
primarily on a district court case, Jones v. Schneiderman, which declined to apply
the “credible threat of prosecution” standard to a Fifth Amendment
preenforcement challenge on the ground that it applied only to First Amendment
preenforcement challenges.  101 F. Supp. 3d 283, 289 n.4 (S.D.N.Y. 2015).  Thus,

                                          23
      The Village additionally argues that the plaintiffs lack standing because the

relief requested is not likely to redress their alleged injuries, as there is no private

right of action under IGRA.  That argument confuses the merits of the plaintiffs’

claim with the standing inquiry.  The injury alleged by the plaintiffs – threat of

criminal prosecution – could be redressed by a favorable decision finding that the

Ordinance is preempted as applied to gaming at Lakeside.  It may well be the

case that individual members of the Nation do not have a cause of action under

IGRA; however, whether a private cause of action exists goes to the merits of the




the court required the plaintiff to show that the threat of prosecution “must target
the plaintiff’s planned conduct with some degree of specificity” in order to meet
the higher “certainly impending” or “substantial risk” standards for alleging
imminent injury.  Id. at 289‐91.  However, in Knife Rights, which was decided by
this Court after Jones, we applied the “credible threat of prosecution” standard to
a Fifth Amendment challenge to a criminal statute and held that an individual
plaintiff could establish standing even where there was no express threat of
prosecution specifically directed at the plaintiff.  Knife Rights, 802 F.3d at 384 n.4,
386‐87.  
       Thus, even outside the First Amendment context, the plaintiffs need not
allege that the threat of prosecution is directed specifically at them as individuals. 
But even if we were to impose such a requirement, the allegations in the
complaint are sufficient to meet that higher standard.  The Village has not
declared its intention of enforcing the Ordinance generally, but rather its
intention of enforcing it against the Nation.  As noted in the text above, Halftown,
Twoguns, and Wheeler, who are the sole members of the commission responsible
for authorizing and managing gaming at Lakeside, are the inevitable targets of
any criminal enforcement of the Ordinance. 

                                           24
claim and is properly addressed via a Fed. R. Civ. P. 12(b)(6) motion rather than

as a component of the standing inquiry.  See, e.g., Republic of Iraq v. ABB AG, 768

F.3d 145, 171 (2d Cir. 2014) (affirming district court’s dismissal of a complaint

under Rule 12(b)(6) because the Foreign Corrupt Practices Act does not provide a

private right of action); Lopez v. Jet Blue Airways, 662 F.3d 593, 597‐98 (2d Cir.

2011) (affirming district court’s dismissal of a complaint under Rule 12(b)(6)

because the Air Carrier Access Act does not provide a private right of action).

      The Village further argues that the plaintiffs have failed to show

redressability because the Nation may decide to cease its gaming activities.  That

argument also fails.  Although the Nation’s decision to stop its gaming activities

could moot the plaintiffs’ claims, a favorable decision may redress the injury

alleged in the complaint by preventing the Village from enforcing the Ordinance

against the plaintiffs, which is all that is required to establish Article III standing. 

We do not believe that the standing of the individual plaintiffs – who will suffer

an injury distinct from any felt by the Nation should the Ordinance be enforced

against them – should turn on the hypothetical possibility that the Nation will

voluntarily cease its current activities. 




                                             25
      Accordingly, we conclude that the identified individual plaintiffs have

standing in their own right to raise whatever claims they have against

enforcement of the Ordinance.10

                                  CONCLUSION

      For the foregoing reasons, the judgment of the district court dismissing the

complaint is VACATED and the case is REMANDED for further proceedings

consistent with this opinion.




10
  Having concluded that the district court erred in dismissing this action for lack
of jurisdiction to address issues of tribal law and for lack of standing on the part
of the individual plaintiffs, we decline to address in the first instance the merits
of the Village’s motion for dismissal on res judicata grounds or the plaintiffs’
motion for a preliminary injunction, which were not addressed by the district
court.  See Thompson v. Cty. of Franklin, 15 F.3d 245, 253‐54 (2d Cir. 1994).  We note
that the district court did enter a stay pending appeal but did not consider
whether the plaintiffs were likely to succeed in the underlying action, only
whether they were likely to succeed on appeal.  

                                          26